Jednym ze środków egzekucyjnych jakie może zastosować organ w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym przymusowego wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym, w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji (obok wykonania zastępczego, odebrania rzeczy ruchomej, odebrania nieruchomości, opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń, przymusu bezpośredniego) jest grzywna w celu przymuszenia.
Środek ten, jako chyba najbardziej skuteczny, najmniej represyjny i jednocześnie najłatwiejszy w zastosowaniu jest najczęściej wykorzystywany przez organy prowadzące postępowanie egzekucyjne w administracji. Warto w związku z tym wiedzieć jak daleko może się posunąć organ stosując grzywnę, tj. jaka jest jej maksymalna wysokość, ile razy może być nakładana i przede wszystkim, czym winien się kierować nakładając grzywnę w takiej a nie innej wysokości.
Na wstępie wskazać należy, iż grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (ale także gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym).
Ramy działania organu określa art. 121 ustawy z dania 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2014 roku poz. 1619, ze zm.), który stanowi, że grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie (vide §1) oraz, żekażdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł (vide §2), a także, że grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200 000 zł (vide §3). Regulujące przedmiotową materię przepisy nie określają dolnej granicy grzywny. Zależy więc ona każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze zawsze powinien mieć na uwadze, aby ten środek spełnił w danej sytuacji, swoją rolę, uwzględniając przy tym sytuację materialną osoby, której wymierza się grzywnę, oraz jej indywidualne cechy, zachowanie się i następstwa takiego, a nie innego zachowania tej osoby. Zaznaczyć należy, że nie można z treści przepisów wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny możliwościami finansowymi zobowiązanego, skoro ten może się uwolnić od zapłacenia grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2005 roku, zapadłym pod sygn. akt OSK 1148/04 oraz w wyroku z dnia 01 czerwca 2005 roku, zapadłym pod sygn. akt OSK 1140/04. Istotne przy tym jest by organ egzekucyjny kierował się zasadą celowości oraz skuteczności stosowanego środka. We wskazanym powyżej wyroku NSA (OSK 1148/04) wskazano, że: „wbrew stanowisku Sądu przepis art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zobowiązuje wierzyciela do badania sytuacji osobistej i majątkowej strony zobowiązanej, jak też do indywidualizacji zastosowanego środka egzekucji, a w konsekwencji do wskazania przesłanek, jakimi się kierował organ przy wymiarze grzywny. Celem zastosowania grzywny w celu przymuszenia nie jest bowiem wyrządzenie zobowiązanemu dolegliwości finansowej, ale bezpośrednie zapewnienie wykonania nakazu, będącego podstawą postępowania egzekucyjnego.” We wskazanym orzeczeniu NSA podkreślił znaczenie podstawowej funkcji jaką ma grzywny w celu przymuszenia. Stanowi ona bowiem środek egzekucyjny a nie karny. Jego celem jest zmuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązków nałożonych prawem w związku z czym musi być na tyle dolegliwy aby jej wymierzenie wywołało zamierzony skutek. Przy nakładaniu grzywny w symbolicznej kwocie dochodziłoby bowiem do sytuacji gdy bardziej opłacalne byłoby zapłacenie grzywny aniżeli wykonanie obowiązku.
Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają wprost przesłanek jakimi powinien się kierować organ przy wymierzaniu grzywny, a jedynie wyznaczają górne granice grzywny (vide wyrok WSA Gdańsk z 10 grudnia 2009 roku, III SA/Gd 416/09). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak, że uznanie organu nie jest dowolne, ponieważ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może on przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2) i zasady niezbędności (art. 7 § 3). Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Przesłanki te winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia o nałożeniu grzywny.
Konstatując podkreślić należy, iż organ może według własnego uznania określić wysokość grzywny. Winien on jednak kierować się przy tym wskazanymi powyżej przesłankami, w szczególności normami wynikającymi z art. 7 § 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, czemu powinien dać wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Brak rzetelnego uzasadnienia lub niekierowanie się przez organ opisanymi jw. przesłankami może być podstawą wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny.
Marcin Muza, radca prawny
